供地总量增幅明显 结构更趋优化

——上半年全国土地市场动态监测分析

今年上半年，面对国际国内各种积极变化和不确定因素的增多，党中央、国务院审时度势，提出了“稳增长、调结构、促转变”的发展战略，采取了包括土地政策在内的一系列措施，房地产市场正发生积极变化。上半年，经济运行较为平稳，经济增长的协调性和宏观调控的主动性增强，经济“二次探底”的可能性基本排除。土地市场方面也表现出积极变化，今年上半年，以房地产用地供应为重点，各类用地供应量均出现较大增长。同时，商品住房用地和工业用地出让平均价款有所回落。在土地供应区域结构上，东部地区仍是土地供应的主要投向，但中部地区土地供应增长迅速。总体而言，随着第二季度中央出台房地产宏观调控政策的逐步落实，土地市场呈现出“总体趋于稳定、局部回归理性、结构更趋优化”的态势。

上半年供地总量大幅增加

供地总量增幅明显，房地产用地供应增长突出。上半年，全国31个省（区、市）土地供应总量为17.9万公顷，同比增加65.1%。其中，工矿仓储用地、房地产开发用地和基础设施等其他用地（包括公用设施、公共建筑、交通运输、水利设施、特殊用地）供应同比分别增加31.9%、98.4%和77.1%（见图1）。三类用地占土地供应总量的比重分别为33%、37.4%和29.6%。工矿仓储用地供应比例同比下降8.3个百分点，房地产开发用地和其他用地供应比例同比分别提高6.3个百分点和2个百分点。从36个重点城市（省会城市和计划单列市）的情况看，土地供应总量同比增加的有北京、天津、重庆、杭州、深圳等26个城市，同比减少的有上海、广州、厦门等10个城市。

图1

土地招拍挂比重略有提高，划拨地供应量持续增大。上半年，土地出让总面积同比增加53.9%，占土地供应总量的65.8%，同比下降4.8个百分点。其中，招拍挂出让土地面积占土地出让总面积的90.7%，同比提高6.1个百分点。土地出让价款总额同比增幅明显，第二季度土地出让平均价款为948元/平方米，环比下跌9.8%。土地划拨供应总量同比增加92.1%，占土地供应总量的34.1%，同比提高4.8个百分点。

保障房用地供应量明显增加，房地产用地出让价款回落。上半年，房地产开发用地供应量同比增加98.4%，其中商服用地、住宅用地供应量同比分别增长64.1%和112.5%。在住宅用地中，保障性住房用地（经济适用住房用地、廉租住房用地）供应量同比增加99.2%。从36个重点城市供地情况看，上半年房地产用地供应量同比增加的城市有30个，保障性住房用地供应量同比增加的城市有28个。随着各地房地产调控政策的陆续出台，土地市场逐渐降温，呈逐季回落态势（见图2）。分季度看，第二季度房地产、商服、普通商品住房用地出让平均价款环比分别下跌5%、17.4%和10.6%。

图2

住宅用地供应总量持续增长

当前，随着宏观经济持续向好，房地产调控政策“组合拳”作用得以有效发挥，土地市场呈逐步稳定、回归理性的良好态势。在土地宏观调控政策作用下，上半年土地供应量稳定增长，房地产出让平均价款逐步回落，市场预期逐渐企稳。

随着4万亿元经济刺激计划效果的进一步显现，部分地区基础设施建设用地总量将持续增加。2009年，为确保中央4万亿元投资计划得到落实，国土资源部及时调整了土地利用年度计划规模，加快土地审批，土地供应总量得以大幅回升，有力保证了保增长、扩内需的用地需要。

今年以来，随着4万亿元投资计划效应的逐步显现，一些地方土地供应特别是基础设施用地供应量增加明显。例如贵州省上半年以重大工程为主的基础设施用地供地面积为8005公顷，已经超过2009年全年基础设施供地总量。

上半年，全国住宅用地供应总量持续增长，但市场观望氛围开始传导到土地市场。在已公布的2010年住宅用地供应计划的引导下，各级国土资源管理部门加大了住宅用地供应。上半年，住宅用地供应量同比增幅明显。随着房地产调控新政的出台，房屋销量开始下降，市场观望气氛转浓，房企拿地热情明显降低，市场竞争强度有所回落，一些城市开始出现流标（流拍）现象。从房地产调控政策出台前后的供地情况看，5月份全国84个重点城市房地产出让平均价款环比下跌10.9%，住宅用地出让平均价款环比下跌7.5%。

随着经济上升态势趋稳，预计下半年土地供应将保持平稳增长。今年第二季度GDP同比增长达到10.3%，环比增幅回落1.6个百分点，工业增加值增速较第一季度回落3.7个百分点。上半年城镇固定资产投资同比增长25.5%，与第一季度增幅相比回落0.1个百分点，国民经济运行态势平稳。此外，在上半年的宏观调控中，中央一方面调整了信贷政策。上半年人民币贷款增量同比减少37.2%，房地产市场调控初显成效。在未来政策导向上，中央将坚持积极的财政政策和适度宽松的货币政策。在上述政策背景下，预计下半年土地供应量将保持平稳增长。

对下半年土地市场发展的建议

其一，优化土地供应结构，增加土地政策对产业结构调整的促进作用，加快发展方式的转变。一方面，围绕今年经济结构调整的工作重心，以促进产业结构调整为出发点，适时调整和发布新的《禁止用地项目目录》和《限制用地项目目录》，严格土地准入条件，实施“有禁有限、有保有压”的土地供应政策，积极探索差别化的产业用地政策，加强土地政策参与宏观调控的主动性和能动性。另一方面，完善存量土地供应政策，鼓励城市存量土地二次开发，研究建立和完善低效工业用地退出机制，积极盘活存量房用地，推动城市产业结构的调整升级。

其二，保持现有房地产调控政策的持续性和稳定性，确保实现调控目标。从上半年的监测分析情况看，中央宏观调控，尤其是房地产市场宏观调控政策“组合拳”，已经发挥了重要作用，房地产市场土地供应充足，土地出让均价环比下降，市场观望气氛渐浓。土地调控政策通过供应和需求的双向调节，稳定了市场预期，房地产市场呈现理性回归态势。同时，现阶段宏观经济复苏基础不稳，加之通货膨胀和人民币升值预期的存在，也引发了社会各界对国内宏观经济复苏和房地产调控政策持续性的担忧。因此，在本轮房地产市场调控中，相关部门一是要继续采取有力措施，促进民生用地供应计划切实“落地”，保障民生用地供应。二是要在保持政策持续性、稳定性的基础上，提高针对性和灵活性，避免政策起伏过大，确保调控效果实现。

其三，加大市场监测监管力度，确保已供土地依规依约开发利用。一方面要进一步扩大土地供应和开发利用信息的公开范围，贯彻落实建设项目开竣工申报制度，将已供土地的开发建设情况向社会公开，接受社会监督。另一方面要严格合同管理，及时监测并处理各种违法违规行为。对违规变更保障性住房、中小户型中低价位商品房项目用途和开发建设条件的，要加大查处力度。对违反供地政策、超规模供应商品住宅用地问题要及时披露和纠正。对闲置土地，要在进一步摸清各地情况的基础上，通过部、省挂牌督办的方式逐步清理、处置，增加土地有效供应，确保土地宏观调控政策落到实处。

（中国土地矿产法律事务中心）